直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管問題研究課題，是國家工商總局2016年度委托山東省工商局完成的重要研究課題，旨在適應(yīng)當前政府職能轉(zhuǎn)變和工商、市場監(jiān)管面臨的新形勢、新任務(wù)的前提下，研究、探索“放管服”新形勢下直銷市場監(jiān)督管理工作，進一步促進完善相關(guān)法律法規(guī)及配套措施，保障直銷市場規(guī)范健康有序發(fā)展。

　　由于直銷經(jīng)營模式有別于一般傳統(tǒng)經(jīng)營模式，再加上直銷企業(yè)內(nèi)部管理的差異化，直銷企業(yè)在規(guī)范經(jīng)營方面表現(xiàn)出很大的個體差異。有的直銷企業(yè)在經(jīng)營過程中頻繁出現(xiàn)各種違法違規(guī)行為，甚至是涉嫌傳銷的違法行為;有些直銷企業(yè)因為內(nèi)部管理制度較為完善，對直銷員和經(jīng)銷商的日常教育規(guī)范，掌控能力較強，在經(jīng)營中較少出現(xiàn)違法違規(guī)行為。所以，對不同的直銷企業(yè)采用相同的監(jiān)管方式既浪費行政資源，又不能做到有的放矢，使得監(jiān)管效果大打折扣。因此，改革現(xiàn)有的監(jiān)管模式，實施科學(xué)、有效的分類管理，提升企業(yè)自律在直銷企業(yè)監(jiān)管中的積極作用，是該課題研究直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管的背景和意義。

　　此次調(diào)研，課題組主要采取了以下兩種調(diào)研方式：

　　問卷調(diào)查。課題組經(jīng)過多次討論研究，歷經(jīng)數(shù)次修改完善，最終形成了直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管調(diào)查問卷。問卷分為面向監(jiān)管部門卷和面向直銷企業(yè)卷兩個版本。國家工商總局于2016年11月向全國部分省市工商和市場監(jiān)管部門及直銷企業(yè)發(fā)放了問卷，12月份完成回收，回收有效問卷34份，其中省級工商和市場監(jiān)管部門7份，市級工商和市場監(jiān)管部門11份，直銷企業(yè)16份。

　　實地調(diào)研與座談。工商總局、山東省工商局率領(lǐng)課題組走訪了湖南省工商局、廣東省工商局、上海市工商局，先后組織駐湖南、廣東、上海直銷企業(yè)總部和省級分公司負責(zé)人進行座談和實地調(diào)研，收集相關(guān)資料，了解了各省市工商和市場監(jiān)管部門在直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管方面的探索經(jīng)驗，多方吸納、聽取監(jiān)管部門和企業(yè)的意見建議。

　　目前監(jiān)管部門執(zhí)法力量的統(tǒng)計

　　在參與問卷調(diào)查的7個省級工商和市場監(jiān)管部門中，設(shè)有專職直銷監(jiān)管機構(gòu)的有1個，未設(shè)立專職直銷監(jiān)管機構(gòu)的有6個，其直銷監(jiān)管工作由負責(zé)經(jīng)濟檢查、競爭執(zhí)法的機構(gòu)承擔，占被調(diào)查總數(shù)的85.8%。在參與調(diào)查的11個市級工商和市場監(jiān)管部門中，設(shè)有專職直銷監(jiān)管機構(gòu)的有4個，未設(shè)立專職直銷監(jiān)管機構(gòu)的有7個，其直銷監(jiān)管工作由負責(zé)經(jīng)濟檢查的相關(guān)機構(gòu)承擔，占被調(diào)查總數(shù)的77.8%。另據(jù)統(tǒng)計，省級工商和市場監(jiān)管部門人均監(jiān)管直銷企業(yè)6.4家，監(jiān)管直銷員38041人;市級工商和市場監(jiān)管部門人均監(jiān)管直銷企業(yè)8.9家，監(jiān)管直銷員10706人。

　　直銷監(jiān)管的主要方式及直銷企業(yè)存在的問題

　　根據(jù)調(diào)查問卷，目前省級監(jiān)管部門對直銷企業(yè)采取的主要監(jiān)管方式是依照投訴舉報進行監(jiān)管的被動式監(jiān)管方式。在市級監(jiān)管部門中，監(jiān)管方式采取主動式不定期抽查的比例為63.6%，采取日常檢查的比例為45.5%，依照投訴舉報開展檢查和采取其他方式實施監(jiān)管的比例均為18.2%。

　　在監(jiān)管效果方面，所調(diào)查的7個省級監(jiān)管部門均認為目前的直銷監(jiān)管方式效果一般，需要改進監(jiān)管方式。在11個市級監(jiān)管部門中，36.4%的被調(diào)查對象認為目前的監(jiān)管方式效果非常好，54.5%的被調(diào)查對象認為效果一般，9.1%的被調(diào)查對象認為效果不好。在認為是否需要改進監(jiān)管方式調(diào)查中，63.7%的市級監(jiān)管部門認為需要改進，36.3%的市級監(jiān)管部門認為不需要改進。

　　在對直銷企業(yè)經(jīng)營中存在的違法行為的調(diào)查中，監(jiān)管部門認為排在前三位的依次為虛假宣傳、未經(jīng)批準從事直銷活動、從事傳銷活動，違法行為發(fā)生比例分別是88.9%、50%、44.4%。(圖一)

　　出現(xiàn)問題的主要環(huán)節(jié)排在前三位的依次是直銷企業(yè)的各類會議，企業(yè)或直銷員、經(jīng)銷商的傳銷行為以及企業(yè)虛假宣傳，所占百分比分別是77.7%、77.7%和72.2%。(圖二)

　　監(jiān)管部門認為，減少上述各類違法違規(guī)行為發(fā)生，應(yīng)加強監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)排名依次為經(jīng)銷商、直銷企業(yè)、直銷員，所占百分比分別為88.9%、55.5%、27.8%。(圖三)

　　對直銷企業(yè)實行分級監(jiān)管的方式和分類監(jiān)管的依據(jù)

　　根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，在被調(diào)查的所有省市級工商和市場監(jiān)管部門中，有50%的監(jiān)管部門對直銷企業(yè)實行分級管理，采取的分級方式各不相同。在調(diào)查所給出的三種分級方式中，11.7%的監(jiān)管部門認可“誰登記誰監(jiān)管”的分級監(jiān)管方式，41.2%的監(jiān)管部門認可“屬地管理”的分級監(jiān)管方式，47.1%的監(jiān)管部門認可“公司或省級分公司由省級工商和市場監(jiān)管部門或授權(quán)所在地市級工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管，市級分公司由市級工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管，區(qū)(市)、縣級分公司由所在的區(qū)(市)縣工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管”的分級監(jiān)管方式。

　　在被問卷調(diào)查的省市級工商和市場監(jiān)管部門中，目前尚無監(jiān)管部門對直銷企業(yè)實施分類監(jiān)管。在考慮實施分類監(jiān)管的分類依據(jù)方面，排在前四位的分別是企業(yè)年投訴率和投訴量、是否在本轄區(qū)獲得直銷審批、上年度受過行政刑事處罰、被列入企業(yè)信用信息異常名錄，所占百分比分別為75%、68.7%、68.7%、68.7%。(圖四)

　　直銷企業(yè)的基本情況

　　本次調(diào)研共收到來自直銷企業(yè)的調(diào)查問卷16份，占當時直銷企業(yè)總數(shù)的19.5%，其中內(nèi)資企業(yè)12家，外資企業(yè)4家，總部所在地分布于北京、廣東、山東、浙江、江蘇、河北、江蘇、山西、福建、上海、四川、海南、遼寧、天津等省市。在被調(diào)查的企業(yè)中，15家企業(yè)采用的是經(jīng)銷商+直銷的經(jīng)營模式，另外1家企業(yè)采用的是直銷+經(jīng)銷商的經(jīng)營模式。

　　直銷企業(yè)在經(jīng)營中容易出現(xiàn)的問題及原因

　　通過調(diào)查，直銷企業(yè)在經(jīng)營中易出現(xiàn)違法違規(guī)的問題，主要集中在虛假宣傳、未經(jīng)批準從事直銷活動和涉及傳銷三個方面，違法行為發(fā)生率分別為86.7%、73.3%和33.3%，與監(jiān)管部門調(diào)查問卷的結(jié)果高度吻合。具體比例如(圖五)所示。

　　直銷企業(yè)易出現(xiàn)問題的主要環(huán)節(jié)排在前兩位的是企業(yè)宣傳、企業(yè)各類會議，所占比例分別為75%、50%，排在第三位的是退換貨制度及企業(yè)的傳銷行為，所占比例均為43.8%，與監(jiān)管部門調(diào)查問卷的結(jié)果相吻合。具體比例如(圖六)所示。

　　直銷企業(yè)認為出現(xiàn)上述問題的內(nèi)部原因主要在于直銷企業(yè)內(nèi)部管理弱化，直銷員和經(jīng)銷商法律意識不強;外部原因則在于現(xiàn)行的法律法規(guī)比較滯后。為減少各類違法違規(guī)行為，直銷企業(yè)認為，工商和市場監(jiān)管部門應(yīng)重點加強對直銷企業(yè)、直銷員及經(jīng)銷商的監(jiān)管，三個環(huán)節(jié)所占百分比分別為56.3%、56.3%、50%，具體比例如(圖七)所示。

　　直銷企業(yè)對工商和市場監(jiān)管部門的認可度及對分級分類監(jiān)管的認知

　　認為目前工商和市場監(jiān)管部門對直銷企業(yè)的監(jiān)管效果非常好的直銷企業(yè)占調(diào)查總數(shù)的60%，認為監(jiān)管效果一般的占40%;認為工商和市場監(jiān)管部門需要改進監(jiān)管方式的占60%，認為不需要改進監(jiān)管方式的占40%。直銷企業(yè)認為工商和市場監(jiān)管部門應(yīng)采取的檢查方式排序分別為實行專項檢查、實施隨機抽查、強化日常檢查和實現(xiàn)有訴必查，所占百分比分別為56.3%、50%、31.3%、25%。

　　在對直銷企業(yè)分級監(jiān)管問題上，37.5%的直銷企業(yè)贊同“誰登記誰監(jiān)管”的分級監(jiān)管方式，25%的直銷企業(yè)贊同“屬地管理”的分級監(jiān)管方式，37.5%的直銷企業(yè)贊同“公司或省級分公司由省級工商和市場監(jiān)管部門或授權(quán)所在地市級工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管，市級分公司由市級工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管，區(qū)(市)、縣級分公司由所在的區(qū)(市)縣工商和市場監(jiān)管部門實施監(jiān)管”的分級監(jiān)管方式。

　　在對直銷企業(yè)的分類監(jiān)管問題上，直銷企業(yè)認為應(yīng)采取的分類標準和依據(jù)排在前幾位的分別是：是否在本轄區(qū)獲得直銷審批、年投訴率和投訴量、上年度受過行政和刑事處罰，所占比例均為56.3%，被列入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)異常名錄的比例為50%，詳細比例如(圖八)所示。

　　對執(zhí)法部門監(jiān)管的思考和建議

　　此部分共設(shè)置了三個開放性問題：一是探討了在直銷市場監(jiān)管工作中，社會共治的積極作用;二是探討了分級分類監(jiān)管工作對直銷行業(yè)發(fā)展的積極影響;三是對直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管的意見和建議。

　　調(diào)查結(jié)論與分析

　　直銷企業(yè)監(jiān)管的執(zhí)法力量比較薄弱。根據(jù)調(diào)查，85.8%的省級工商和市場監(jiān)管部門、77.8%的市級工商和市場監(jiān)管部門無專職的直銷監(jiān)管機構(gòu)，直銷監(jiān)管工作由負責(zé)經(jīng)濟檢查相關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)的部門負責(zé)。由于直銷企業(yè)的地區(qū)分布不均，導(dǎo)致人均監(jiān)管直銷企業(yè)和直銷員數(shù)量上存在巨大差異。此外，數(shù)量龐大的直銷企業(yè)經(jīng)銷商的監(jiān)管，也正在成為直銷企業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容。因此，改變監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能是直銷監(jiān)管工作的客觀需要。

　　直銷企業(yè)的違法違規(guī)行為時有發(fā)生。無論是監(jiān)管部門，還是直銷企業(yè)本身，都認為當前直銷企業(yè)存在虛假宣傳、未經(jīng)批準從事直銷活動等違法違規(guī)現(xiàn)象，具有高度共識性。這些現(xiàn)象出現(xiàn)在直銷企業(yè)經(jīng)營中的各個環(huán)節(jié)，尤其在直銷企業(yè)的各類會議、宣傳等環(huán)節(jié)表現(xiàn)突出。同時，監(jiān)管部門和直銷企業(yè)均認為，在現(xiàn)實中存在直銷企業(yè)涉及傳銷的違法行為。出現(xiàn)上述問題，既有直銷企業(yè)內(nèi)部管理方面的原因，也有外部法律環(huán)境及執(zhí)法效能的原因。

　　改進監(jiān)管方式符合大部分監(jiān)管部門和直銷企業(yè)的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，77.8%的監(jiān)管部門和60%的直銷企業(yè)認為應(yīng)當改進監(jiān)管方式，充分說明當前的監(jiān)管方式已經(jīng)不能較好地適應(yīng)監(jiān)管的需要。對直銷企業(yè)實行分級分類監(jiān)管符合監(jiān)管部門和直銷企業(yè)的主觀需求。

　　法律法規(guī)嚴重缺位和滯后。監(jiān)管部門和直銷企業(yè)都對目前直銷監(jiān)管法律法規(guī)的缺位和滯后提出了意見和建議。多數(shù)監(jiān)管部門認為現(xiàn)有的法律依據(jù)對監(jiān)管工作的開展存在缺位，尤其是直銷企業(yè)最容易出現(xiàn)問題的各類會議和培訓(xùn)，因缺少法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管部門無法實施有效監(jiān)管。此外，《直銷管理條例》對直銷企業(yè)容易出現(xiàn)問題的經(jīng)銷商環(huán)節(jié)也未作明確規(guī)定，導(dǎo)致實踐中對經(jīng)銷商的監(jiān)管存在一定漏洞。直銷企業(yè)認為，《直銷管理條例》頒布已超過12年，其代表的管理理念與當今政府倡導(dǎo)的市場管理理念有一定差異，與行業(yè)發(fā)展、企業(yè)現(xiàn)實經(jīng)營模式不相適應(yīng)，修改《條例》亟須提上日程。

　　直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管受到肯定和期待。目前，已有部分省、市工商和市場監(jiān)管部門對直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管進行了大膽的實踐和探索。直銷企業(yè)認為實行分級分類監(jiān)管工作將對直銷行業(yè)的發(fā)展起到積極的促進作用。在分級方式上，更多的直銷企業(yè)提出要明晰各級監(jiān)管部門職責(zé)，減少多頭監(jiān)管;在分類標準上，直銷企業(yè)更關(guān)注企業(yè)分類依據(jù)的制定和結(jié)果的公開，認為通過分類管理可以促進企業(yè)的自治自控，推動行業(yè)自律，有利于直銷市場環(huán)境的良性發(fā)展。

　　分級分類監(jiān)管應(yīng)與“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式相統(tǒng)一。監(jiān)管部門認為，直銷企業(yè)經(jīng)營模式特殊，對直銷企業(yè)的監(jiān)管需要較為專業(yè)的執(zhí)法隊伍，在采用“雙隨機”抽查時應(yīng)考慮直銷監(jiān)管的特點，實現(xiàn)分級分類監(jiān)管與“雙隨機”有機統(tǒng)一，并及時公開直銷企業(yè)的檢查結(jié)果，提高監(jiān)管的時效性和透明度，以此作為對直銷企業(yè)實施分類監(jiān)管的依據(jù)。

　　各地在分級管理上的探索與實踐

　　隨著工商和市場監(jiān)管部門垂直管理體制的改革，全國部分省區(qū)市陸續(xù)出臺了加強和規(guī)范直銷企業(yè)監(jiān)管方面的意見，為各級執(zhí)法部門監(jiān)管直銷企業(yè)提供了指導(dǎo)。

　　在實地調(diào)查中，湖南省、廣東省工商局和上海市工商局分別于2016年3月、8月和2014年12月出臺了關(guān)于加強和規(guī)范直銷監(jiān)督管理工作的意見，從工商和市場監(jiān)管部門的職責(zé)范圍、職責(zé)分工、監(jiān)管內(nèi)容以及監(jiān)管機制等方面作出了明確規(guī)定，防止直銷監(jiān)管中因權(quán)責(zé)不清、責(zé)任不明所帶來的亂作為、不作為。

　　湖南省工商局按照省局、市州局、縣(市)局三級執(zhí)法體制，將直銷監(jiān)管分成三級，規(guī)定了各級監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容，并依照直銷監(jiān)管工作機制，對直銷企業(yè)及其省級分支機構(gòu)、市級分支機構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)點、直銷員和經(jīng)銷商的違法經(jīng)營行為實施分級查處，立案和查處結(jié)果報省局備案。廣東省工商局針對監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，除了建立省、市、縣三級監(jiān)管體制以外，還根據(jù)廣東省直銷企業(yè)總部管理的特點，出臺了《廣東省直銷行業(yè)自律公約》，規(guī)范直銷活動日常監(jiān)管的主要內(nèi)容和重點監(jiān)控的直銷環(huán)節(jié)，并在完善直銷監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)方面對省以下各級工商和市場監(jiān)管部門提出了具體要求。上海市工商局在分級管理體制中，將直銷企業(yè)服務(wù)網(wǎng)點、非直銷經(jīng)營網(wǎng)點及直銷員的日常監(jiān)管納入基層市場監(jiān)管所屬地監(jiān)管，將責(zé)任壓實在基層，違法行為統(tǒng)一由所在分局管轄處理，在保證直銷企業(yè)分級監(jiān)管的同時，實現(xiàn)監(jiān)管工作痕跡化、無縫化。

　　在與各級工商和市場監(jiān)管部門座談中，多數(shù)省級及以下工商和市場監(jiān)管部門執(zhí)法人員認為直銷作為一種特殊的經(jīng)營模式，在相關(guān)國家法律法規(guī)尚不完善的情況下實施分級監(jiān)管，對明晰各級職責(zé)、規(guī)范監(jiān)管內(nèi)容和降低職業(yè)風(fēng)險尤為必要，無論對監(jiān)管部門還是對企業(yè)的發(fā)展都起到了較好的推動作用，希望總局盡快出臺此類監(jiān)管指導(dǎo)意見。

　　在與直銷企業(yè)座談中，大部分企業(yè)認可上述兩省一市工商和市場監(jiān)管部門對直銷企業(yè)采取的分級監(jiān)管方式，認為分級管理可以減少多層執(zhí)法所帶來的法規(guī)政策的不統(tǒng)一、定性不一致等問題，有利于解決對直銷企業(yè)行政處罰畸重畸輕的弊端，有利于提高工商和市場監(jiān)管部門直銷監(jiān)管的公平與公正。

　　各地在分類管理上的探索與實踐

　　相比分級監(jiān)管在實踐中的探索嘗試，分類監(jiān)管的嘗試相對較少。在調(diào)研中，湖南省工商局和廣東省工商局不約而同地提到要建立健全企業(yè)信用分類監(jiān)管信息系統(tǒng)，對直銷企業(yè)的準入、經(jīng)營和退出進行全過程監(jiān)管，將直銷企業(yè)的誠信記錄和不良記錄納入信用監(jiān)管系統(tǒng)，作為評價直銷企業(yè)信用等級、實施信用分類管理的重要依據(jù)。

　　廣州市工商局根據(jù)直銷企業(yè)的不同情況，有針對性地將直銷企業(yè)分成ABCD四類管理，通過實施動態(tài)分類管理，將管理與規(guī)范納入分類管理各環(huán)節(jié)，不僅合理地調(diào)配監(jiān)管執(zhí)法資源，而且進一步提高了監(jiān)管效率。

　　上海市工商局依托信用評價手段，出臺《直銷企業(yè)信用評價工作實施辦法》，將直銷企業(yè)21種經(jīng)營行為納入信用評價內(nèi)容，采取企業(yè)自評、抽查核實、初評反饋、復(fù)核評定和評價公示等方式，每年對在滬經(jīng)營的直銷企業(yè)及其省級分支機構(gòu)進行一次評定，并將評價結(jié)果按照《直銷企業(yè)信用評價標準》，以起評分200分為標準打分，得分在180分以上的為A級，得分在140至180分的為B級，得分在140分以下的為C級，評價結(jié)果通過直銷企業(yè)例會在行業(yè)內(nèi)部和直銷企業(yè)總部進行反饋，作為各級監(jiān)管部門對直銷企業(yè)實施日常監(jiān)管、擴區(qū)核查、會議管理的重要參考依據(jù)。對評價結(jié)果為C的企業(yè)，由市局對企業(yè)實施行政約談，要求提交整改報告，整改情況作為下一年度信用評價重點抽查核實內(nèi)容。信用評價工作2015年實施以來，得到直銷企業(yè)普遍支持和配合，一方面通過企業(yè)的自我評分，讓企業(yè)廣泛地參與到自我管理、自我規(guī)范的行業(yè)自律氛圍中;另一方面通過企業(yè)自我評分與監(jiān)管部門實際打分的對比，幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)管理方面的漏洞，指導(dǎo)企業(yè)加強對直銷員和經(jīng)銷商的內(nèi)部管理。此外，等級評定的結(jié)果通報直銷企業(yè)總部，在一定程度上也激勵了企業(yè)分支機構(gòu)增強榮譽感，有利于更好地推動直銷企業(yè)對全國各地分支機構(gòu)的綜合管理。

　　思考與結(jié)論

　　課題組通過學(xué)習(xí)、研究湖南、廣東、上海等省市工商和市場監(jiān)管部門在直銷企業(yè)監(jiān)管中的經(jīng)驗和做法，傾聽省級、地市級執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)對直銷企業(yè)規(guī)范、案件查處工作的介紹，對直銷企業(yè)分級分類監(jiān)管有了更加直觀的認識和更加深刻的體會。

　　面對當前直銷監(jiān)管市場的新形勢，政府職能部門需要盡快建立規(guī)范的分級分類監(jiān)管新模式，保障直銷企業(yè)在《直銷管理條例》的規(guī)定范圍內(nèi)健康發(fā)展，維護公平有序的直銷市場環(huán)境。監(jiān)管的目的是更好地規(guī)范與發(fā)展，無論是分級還是分類監(jiān)管，都要以管理更加科學(xué)化、制度化、規(guī)范化為目標，發(fā)揮省、市、縣(區(qū))執(zhí)法部門在直銷監(jiān)管中的職能作用，合理地確定直銷企業(yè)總部、分支機構(gòu)的分類標準，防止出現(xiàn)一放就亂、一管就死的情況，努力實現(xiàn)分級與分類有機結(jié)合。（本文來源于：中國工商報）