今年是“十二五”開(kāi)局之年，東北各地發(fā)展熱情高漲，制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)均增幅較大。今年各地將集中上馬大批重點(diǎn)項(xiàng)目工程，在年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)剛性約束機(jī)制下，土地缺口持續(xù)放大，供需矛盾仍然尖銳，違法用地現(xiàn)象或?qū)⒏甙l(fā)。專(zhuān)家認(rèn)為，伴隨城市大規(guī)模擴(kuò)張，相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，土地利用總體規(guī)劃管控作用受到挑戰(zhàn)；新增用地需求猛增，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡難度進(jìn)一步加大，占補(bǔ)平衡問(wèn)題成為違法用地新誘因。
土地違法愈演愈烈耕地及生態(tài)壓力增大
上世紀(jì)九十年代初，我國(guó)土地制度改革帶來(lái)了新的活力，加上對(duì)外開(kāi)放發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，全國(guó)各地迎來(lái)新的建設(shè)高潮，出現(xiàn)了一波又一波“圈地?zé)帷保珖?guó)耕地因建設(shè)占用大幅度減少，土地沙化也越來(lái)越嚴(yán)重。
國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局局長(zhǎng)崔巖說(shuō)“由于地方發(fā)展上的沖動(dòng)和以投資為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，大量占用耕地的現(xiàn)象一直沒(méi)有得到根本改變。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)耕地面積下降到18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，保護(hù)耕地壓力不斷增大。據(jù)他介紹，從1999年到2005年的7年間，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬(wàn)件，涉及土地面積500多萬(wàn)畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至超過(guò)90%。
“土地違法的態(tài)勢(shì)愈演愈烈，招數(shù)也花樣迭出。”崔巖說(shuō)，以租代征、搞假招拍掛、擅自修改用地規(guī)劃等是近期土地違法較常見(jiàn)的手段。2010年5月，沈陽(yáng)督察局在沈陽(yáng)市開(kāi)展土地例行督察中發(fā)現(xiàn)，沈陽(yáng)市沈水灣高爾夫俱樂(lè)部有限公司在未經(jīng)土地部門(mén)批準(zhǔn)情況下，與和平區(qū)長(zhǎng)白開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司簽訂了《灘地開(kāi)發(fā)利用協(xié)議》，非法占用土地73.62公頃建設(shè)高爾夫球場(chǎng)，沈陽(yáng)督察局隨即進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，罰款736.2萬(wàn)元，同時(shí)沈陽(yáng)市和平區(qū)政府已下發(fā)決定收回該塊土地的使用權(quán)。
記者從國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局了解到，2010年他們?cè)跂|北地區(qū)及時(shí)制止了一批重大土地違法違規(guī)行為。在遼寧省本溪市，叫停了桓仁縣非法征收占用3600畝土地(其中基本農(nóng)田3143畝)建設(shè)南江工業(yè)園區(qū)的行為；在吉林省四平市，及時(shí)制止了梨樹(shù)縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、郭家店鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)即將開(kāi)工建設(shè)的未報(bào)即用項(xiàng)目，要求拆除圍墻、恢復(fù)耕種條件，退還農(nóng)民耕種；在黑龍江省哈爾濱市，及時(shí)督促地方政府糾正整改哈爾濱市“北躍”戰(zhàn)略核心工程的哈爾濱科技創(chuàng)新城未報(bào)即用和邊報(bào)邊用問(wèn)題，涉及土地面積3.9平方公里，其中耕地1.57平方公里……
“一方面是耕地大量減少，另一方面我國(guó)土地沙化也越來(lái)越嚴(yán)重。”崔巖說(shuō)，目前我國(guó)每年有3000多平方公里土地沙漠化，相當(dāng)于一個(gè)縣的土地面積。我國(guó)雖然實(shí)行了占補(bǔ)平衡，但是補(bǔ)充的耕地在質(zhì)量上同占用的耕地有很大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建設(shè)占用的耕地有2/3有灌溉設(shè)施，補(bǔ)充的耕地只有1/3有灌溉設(shè)施。高產(chǎn)田、郊區(qū)菜田大面積減少，目前我國(guó)每年凈進(jìn)口糧食2000萬(wàn)噸左右，一旦遭遇大的自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)，將造成5000萬(wàn)人口的糧食短缺。
城市大規(guī)模擴(kuò)張規(guī)劃與土地利用脫節(jié)嚴(yán)重
記者在東北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，伴隨城市的大規(guī)模擴(kuò)張，相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，土地利用總體規(guī)劃管控受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
首先，大規(guī)模城市擴(kuò)張和新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)，極易引發(fā)違法用地問(wèn)題。“十二五”期間，以大城市、開(kāi)發(fā)區(qū)為依托的城市和開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張，以及新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)，將不可避免地大規(guī)模出現(xiàn)。遼寧省提出，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)力爭(zhēng)3至5年時(shí)間，構(gòu)建37個(gè)新城新市鎮(zhèn)，打造56個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；哈爾濱提出“北躍南拓”城市擴(kuò)張戰(zhàn)略，建設(shè)松北新城和哈南新城；鞍山市新一輪土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地的總規(guī)模僅為87平方公里，而在“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)的鞍山達(dá)道灣新城、湯崗子新城、海西新城、騰鰲新城、牛莊新市鎮(zhèn)，總規(guī)劃面積就達(dá)到569.57平方公里。專(zhuān)家認(rèn)為，因土地利用規(guī)劃和有限用地計(jì)劃指標(biāo)控制，很可能在部分地方產(chǎn)生大量違法用地。
吉林省糧食經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)劉笑然認(rèn)為，土地問(wèn)題上，由于相關(guān)規(guī)劃銜接不夠，新一輪土地利用總體規(guī)劃落實(shí)難度大，管控作用即將受到挑戰(zhàn)。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，發(fā)展愿望強(qiáng)烈，許多地區(qū)道路交通建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃非常隨意，項(xiàng)目建設(shè)主要來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)干部意圖，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的安排和準(zhǔn)備，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃更無(wú)法做到與土地利用總體規(guī)劃有效銜接。
崔巖舉例說(shuō)，長(zhǎng)春市上輪規(guī)劃確定的長(zhǎng)春市規(guī)劃期末城市建設(shè)規(guī)模為200平方公里，城鎮(zhèn)人口數(shù)量245萬(wàn)人，而截至2009年底，長(zhǎng)春市城市建設(shè)規(guī)模已達(dá)330平方公里，城鎮(zhèn)人口數(shù)量340萬(wàn)人，分別超出規(guī)劃65%和38.8%。違規(guī)調(diào)整規(guī)劃和超規(guī)模用地情況較多，土地利用總體規(guī)劃對(duì)各類(lèi)建設(shè)用地管控作用受到挑戰(zhàn)。此外，個(gè)別地區(qū)通過(guò)不斷調(diào)整規(guī)劃，導(dǎo)致新一輪土地利用總體規(guī)劃尚未實(shí)施，新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模就已基本使用完畢。
新增用地需求猛增占補(bǔ)平衡成為違法用地“新誘因”
專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前東北各地新增用地需求猛增，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡難度進(jìn)一步加大，占補(bǔ)平衡問(wèn)題正成為違法用地新誘因。
記者在東北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新增用地需求猛增，加之全國(guó)土地二次調(diào)查之后，所有“小開(kāi)荒”耕地均已上報(bào)入庫(kù)，作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)迅速消耗，許多地區(qū)耕地后備資源都十分有限，耕地占補(bǔ)平衡難以為繼。根據(jù)遼寧省國(guó)土資源廳提供的材料，遼寧全省的耕地后備資源僅僅夠支撐3至4年的占補(bǔ)平衡。在部分地區(qū)，占補(bǔ)平衡問(wèn)題已經(jīng)成為了繼新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模、年度用地計(jì)劃指標(biāo)之后，又一個(gè)違法用地誘因。
吉林省“三農(nóng)”問(wèn)題專(zhuān)家韓樹(shù)聲認(rèn)為，違法違規(guī)用地現(xiàn)象屢禁不止，從過(guò)去自然人的違法主體上升到了以政府為主的違法違規(guī)主體，其中存在體制、機(jī)制和法制方面很多問(wèn)題，多年來(lái)國(guó)家不斷打擊違法用地，也在積極探索新的機(jī)制。面對(duì)“十二五”期間東北各地的發(fā)展熱情，大批重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛上馬與年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)的剛性約束，已經(jīng)形成難以調(diào)和的矛盾，如何在東北各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)注意合法合規(guī)用地，成為下一步亟待關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。
專(zhuān)家建議，從土地督察部門(mén)角度看，一方面應(yīng)敢于碰硬，加強(qiáng)督察力度，擴(kuò)大督察范圍，重拳打擊一些重大違法違規(guī)行為；另一方面應(yīng)分清責(zé)任，探索開(kāi)展相關(guān)部門(mén)的延伸督察。國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局近兩年發(fā)現(xiàn)，由政府和有關(guān)部門(mén)主導(dǎo)的土地違法違規(guī)行為占較大比重，如地方政府未報(bào)即用、發(fā)改部門(mén)違反用地政策立項(xiàng)、規(guī)劃部門(mén)擅自調(diào)整土地容積率、政府融資平臺(tái)違規(guī)抵押等問(wèn)題比較突出，建議下一步明確區(qū)分責(zé)任主體，分類(lèi)指出政府、相關(guān)部門(mén)和國(guó)土部門(mén)的問(wèn)題和責(zé)任，有利于發(fā)掘土地違法違規(guī)問(wèn)題的根源，將土地管理共同責(zé)任落在實(shí)處。
對(duì)于各級(jí)政府及相關(guān)主管部門(mén)，專(zhuān)家建議，一方面在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)做好合理規(guī)劃，合理控制發(fā)展速度，消除違法用地僥幸心理；另一方面建議在更大范圍內(nèi)把各地土地督察情況納入地方政府考核體系，采取違法違規(guī)用地“一把手一票否決制”，從源頭上避免“十二五”期間違法違規(guī)用地現(xiàn)象高發(fā)。
記者 王曉明