2010年,溫州開發(fā)區(qū)5萬畝土地的GDP為115億元。如果按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,10萬畝土地曬太陽,就意味著每年把230億元GDP爛在了地里,如果再乘上10年,相當(dāng)于把2300億元爛在了地里 “七山二水一分田”是長期以來對浙江省溫州市地域特征的描述,人多地少也一直是制約溫州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。近日,在浙江省副省長、溫州市委書記陳德榮緊追不舍督辦下,溫州市國土資源局迫不得已報(bào)出來的一個數(shù)據(jù),令飽受土地掣肘之苦的溫州人大吃一驚:1999年至2009年,溫州市“轉(zhuǎn)而未供”的土地近10萬畝。用通俗的話來說,就是10萬畝土地曬了10年太陽。 “2010年,溫州開發(fā)區(qū)5萬畝土地的GDP為115億元。”全國人大代表、溫州市人大常委會副主任王小同說,如果按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,10萬畝土地曬太陽,就意味著每年把230億元GDP爛在了地里,如果再乘上10年,相當(dāng)于把2300億元爛在了地里。 《法制日報(bào)》記者了解到,目前,溫州市正在開展“轉(zhuǎn)而未供”土地專項(xiàng)清理行動。有溫州市民認(rèn)為,以鐵腕治理10年頑癥固然值得肯定,但同時(shí)應(yīng)該依法對10萬畝土地“轉(zhuǎn)而未供”的責(zé)任人進(jìn)行行政問責(zé),以儆效尤。
“貪污受賄10萬元,一般得判10年以上有期徒刑。與之相比,數(shù)千億元的損失無疑是個天文數(shù)字。”溫州大學(xué)法學(xué)院院長方益權(quán)說,我國刑法不乏瀆職罪、濫用職權(quán)罪等規(guī)定,只要依法行政、依法問責(zé),此類損失今后是可以避免的。
近10萬畝土地“轉(zhuǎn)而未供”
溫州商人遍布全球,但因?yàn)闇刂萑鄙偻恋?不少由當(dāng)?shù)卣Ш羧f喚才招來的項(xiàng)目,最后往往卡在無地可供這堵“墻”上。“十二五”期間,溫州計(jì)劃每年投資率保持在50%左右,而要做到這點(diǎn),必須保證每年有5萬畝土地供應(yīng)。是否有土地,直接關(guān)系到全年近1000億元民資的落地與轉(zhuǎn)化。
面對巨大的用地缺口,溫州市委書記陳德榮才決定眼睛向內(nèi)、掘地挖潛。沒想到這一挖,挖出了個大窟窿:1999年至2009年,全市有近10萬畝、其中市區(qū)有4.1萬畝的土地已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)用”,卻遲遲供不出來。
溫州市鹿城區(qū)錦繡路和飛霞南路交叉地帶,是塊黃金寶地。在這個十字路口,置信廣場、南匯小區(qū)、白鹿州公園盤踞成“三角”形狀,形成居住休閑的黃金地段,唯獨(dú)其東北角的幾畝閑置地,因?yàn)?ldquo;轉(zhuǎn)而未供”,多年來不僅沒有任何投入產(chǎn)出,反而成為垃圾堆放場所,藏污納垢、臟亂不堪。
江濱路龍灣段工程是市區(qū)一大民生工程,工程于2005年立項(xiàng),按計(jì)劃將于今年7月竣工通車。然而,直到今天,這條大道因拆遷政策處理受阻導(dǎo)致土地“轉(zhuǎn)而未供”,僅完成1號、2號橋梁及路基幾百米的施工。
在溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)濱海園區(qū),原本要建造職教基地的1300畝土地,“農(nóng)轉(zhuǎn)用”審批手續(xù)辦好已有一年多,施工隊(duì)至今還沒進(jìn)場。
據(jù)了解,土地征用和供給的一般程序是:農(nóng)地——建設(shè)用地征用——政府向機(jī)構(gòu)和私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)——土地評估——抵押和信貸——投資形成。溫州市發(fā)改委一名負(fù)責(zé)人介紹說,溫州如此大面積土地“轉(zhuǎn)而未供”,就是在第二個環(huán)節(jié)上打了滑板,從而使投資鏈條被迫中斷。
“近年來,省里每年給溫州的用地指標(biāo)為1萬多畝,如以去年的1.6萬畝計(jì)算,10萬畝相當(dāng)于省里給溫州6年指標(biāo)的總和。”離休老干部、溫州市原副市長胡顯欽說,10萬畝土地10年“轉(zhuǎn)而未供”,這是巨大的浪費(fèi),實(shí)在令人痛心。
收益分成不明基層政府不積極
10萬畝土地“轉(zhuǎn)而未供”事關(guān)溫州經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展,事關(guān)民生改善。“土地出讓,是投資項(xiàng)目落地的前置條件,既關(guān)乎政府投資項(xiàng)目的資金來源,又關(guān)乎投資要素保障。”溫州大學(xué)教授石海均認(rèn)為,溫州投資環(huán)境不佳,其重要的一個方面就是土地供給不足。
那么,究竟是什么原因?qū)е略谕恋厥志o缺的溫州,竟然出現(xiàn)大量土地“轉(zhuǎn)而未供”這一怪現(xiàn)象呢?
“拆遷征地政策處理‘拆而不盡’、村二三產(chǎn)留地‘留而不建’、工業(yè)安置用地‘征而不用’以及邊角地、規(guī)劃控制用地、資金平衡用地‘供而無主’,是長期以來造成‘轉(zhuǎn)而未供’的主要原因。”溫州城投集團(tuán)副總經(jīng)理朱三平認(rèn)為,許多項(xiàng)目往往由于局部拆遷征地政策處理未到位,使得整個項(xiàng)目無法供地,影響了工程建設(shè)。
龍灣區(qū)瑤溪住宅區(qū)西地塊四組團(tuán),總建筑面積75166平方米,八組團(tuán)總建筑面積55910平方米,由于建筑用地范圍內(nèi)有1.2萬平方米舊房未完成拆遷,加之部分廠房現(xiàn)行違章,最后導(dǎo)致供地只得被迫“等”在路上。
溫州市國土資源局在一份專題報(bào)告中分析稱,導(dǎo)致“轉(zhuǎn)而未供”的原因有10個,主要是政策處理不到位、規(guī)劃調(diào)整、審批時(shí)限過長、“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未到位、資金缺乏等。該局用地處處長朱劍云說,許多項(xiàng)目“轉(zhuǎn)而未供”的原因并非單一,而是錯綜復(fù)雜,往往集規(guī)劃調(diào)整、資金短缺、政策處理等多種“病情”于一身。
溫州市發(fā)改委主任方勇軍認(rèn)為,土地、資金和拆遷安置政策處理,這3個因素是繞在一起的。很多政府投資項(xiàng)目主要資金來源是靠土地出讓收入,而土地出讓必須要先完成好拆遷安置和政策處理。由于過去在土地出讓收益上,市財(cái)政與區(qū)財(cái)政分成不明確,區(qū)政府在政策處理上缺乏積極性,拆遷慢導(dǎo)致了開發(fā)土地出讓過少,最后使政府投資項(xiàng)目資金十分緊張,也影響到投資項(xiàng)目的啟動。
“與其說是空間問題,不如說是政府職能不清的問題。”溫州市委黨校教授蔣儒標(biāo)說,“轉(zhuǎn)而未供”深層次的原因是在于責(zé)任不清。“內(nèi)在機(jī)理不清、外在沒有壓力,部門之間就會相互扯皮推諉,能推則推、能拖則拖,久而久之,出現(xiàn)了10萬畝土地曬太陽怪現(xiàn)象”。
溫州市甌海區(qū)婁橋街道婁橋村三產(chǎn)安置用地,2003年已完成“農(nóng)轉(zhuǎn)用”手續(xù),8年時(shí)間過去了,至今仍“養(yǎng)在深閨”。一名基層干部告訴《法制日報(bào)》記者,供地困難,與政府職能部門繁瑣復(fù)雜的審批環(huán)節(jié)有關(guān)。一宗土地完成供地往往要經(jīng)歷項(xiàng)目立項(xiàng)、用地預(yù)審、規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境評估、初步設(shè)計(jì)與項(xiàng)目可研審批等多個環(huán)節(jié),涉及多個部門,缺少其中任何一個環(huán)節(jié),供地都無法繼續(xù)進(jìn)行。
土地閑置背后存行政不作為
10萬畝土地躺在那里曬太陽,讓寸土寸金的溫州付出了沉重的代價(jià)。在“轉(zhuǎn)而未供”土地清理動員會上,陳德榮說,要理清歷史舊賬,開辟供地新路。
根據(jù)陳德榮的新思路,目前,溫州市進(jìn)行了城建體制、財(cái)政體制改革,推出了項(xiàng)目法人責(zé)任制、屬地牽頭負(fù)責(zé)制等諸多新舉措。計(jì)劃在年內(nèi)基本完成供而未用、用而未盡土地清理工作。
“理清歷史舊賬,不能把土地供應(yīng)出去了事,還應(yīng)該啟動行政問責(zé)制,依法追究那些懶政惰政、玩忽職守甚至瀆職官員的法律責(zé)任。”溫州大學(xué)法學(xué)院院長方益權(quán)說,首先應(yīng)該被問責(zé)的是溫州市國土局。土地管理法規(guī)定的編制土地利用總體規(guī)劃、建立土地統(tǒng)計(jì)制度等,總體上來說是比較完善的。如果作為土地行政主管部門的市國土局能夠真正依法履行職責(zé),這些土地“轉(zhuǎn)而未供”的情況就會被及早發(fā)現(xiàn),就能避免這么巨大的損失。
方益權(quán)認(rèn)為,溫州市國土局提出的所謂土地“轉(zhuǎn)而未供”的“10大原因”,其實(shí)大多僅僅是借口——因?yàn)?沒有盡善盡美的法律和政策,沒有一成不變的規(guī)劃……如果有了這些借口就可以懶政惰政而不為此負(fù)法律責(zé)任,那么政府部門將一事無成,公信力也就會喪失殆盡。只會找原因的部門和領(lǐng)導(dǎo)不是盡職的部門和領(lǐng)導(dǎo),會找出問題并予以解決的部門和領(lǐng)導(dǎo)才是盡職的部門和領(lǐng)導(dǎo)。治庸治懶不亞于治貪。
“行政不作為這一‘幽靈’往往以隱蔽的形式張揚(yáng)了權(quán)力的‘不作為’的恣意和放任自流般的‘倦怠’,實(shí)際上是被動姿態(tài)上的濫用權(quán)力。”浙江工商大學(xué)教授王志邦說,10萬畝土地曬太陽這一行政不作為損害了作為納稅人為政府提供納稅支持的行政相對人的正當(dāng)權(quán)益,還在相當(dāng)程度上喪失了行政機(jī)關(guān)為納稅人服務(wù)的政府信用,對此必須開展果斷有力的查處,該問責(zé)的問責(zé),該處分的處分。
“10萬畝土地‘轉(zhuǎn)而未供’,估算損失上千億元,令人十分痛心,對于相關(guān)責(zé)任人當(dāng)然要追責(zé)。”行政法專家、浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授章劍生在接受《法制日報(bào)》采訪時(shí)說,“但如果不從體制上尋找原因,而圖平息民憤一時(shí)之需,僅僅將相關(guān)官員‘繩之以法’,那么還會有更多的土地出來曬太陽。從完善體制、修改法律、政府職能轉(zhuǎn)變等方面著手,才是解決問題的根本之策。”(陳東升)