漫畫/韓景豐

　　
　　“兩年大限”本應是懸在房地產開發企業頭上吊繩最細的那把利刃。自1999年4月《閑置土地處置辦法（中華人民共和國國土資源部令5號）》發布以來，盡管近期國土資源部接連下發通知，要求地方清理批而未用土地，依法處置閑置用地，但時至今日，這把“刀”鮮有真正“砍”向開發企業的。“這是大家心照不宣的事情。”不止一位業內人士在接受中國證券報記者采訪時這么說。在開發企業和一些地方政府的調整下，這一原本有效的政策已被化解于無形。

　　黃金地塊多年閑置

　　“你在北京二環內隨便看一看，多少看起來正常的地都是5年、10年之前拿的圈著沒開發，絕對不止一兩塊。”一位北京開發商在接受中國證券報記者采訪時說，“閑置土地不開發，政府也未必真會怎么著，這個事情不算什么秘密，圈里誰不知道？只是大家不說而已。”

　　早在上個世紀末，由于協議出讓拿地成本低廉，囤地之風一度盛行，不少地方政府就出臺了處置閑置土地的相關辦法，1999年國土部頒布《閑置土地處置辦法（中華人民共和國國土資源部令5號）》，明確規定：在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。但這一政策卻未能如制訂者預期般執行。

　　“都歇了三年多了，一兩個月前才開始動工。”與北京工體北路4號地一墻之隔的白家莊北里居民介紹，“工人的活動營房蓋好沒幾天”。

　　北京工體北路4號地于2005年底掛牌，由于地處北京東三環的黃金地塊，2006年1月，在經過當時罕見的126輪殘酷競價后，李澤楷旗下的盈科大衍地產公司下屬企業高置投資有限公司打敗華遠地產等強勁對手以5.1億元摘得該地塊，樓面地價高達11015元。此后，該地塊便一直安靜的呆在北京盈科中心的南邊，記者7月中旬在工地現場看到，該地塊平整一空，工人營房剛剛建好，建材仍碼放在平地上，來往工作的工人并不多。

　　由于土地閑置認定以出讓合同約定的動工開發日期，而非簽署土地出讓合同為起始日期，記者多次致電目前開發該地塊的京威房地產公司（與高置投資均屬于盈科系）及北京市國土局查詢約定的動工開發日期，但對方均拒絕透露具體時間。

　　但中國證券報記者多方調查得知，該地塊在簽署出讓合同時，約定的批準用地時間為2006年3月24日，約定的開工日期為2006年9月20日，為趕在奧運會前完工，項目約定的竣工日期為2008年3月31日。參照這一時間，工體北路4號地在動工前已經閑置將近3年，距離原定的竣工日期也拖延了一年有余，但地塊非但沒被收回，仍順利動工。

　　一位2006年參與上述地塊競標的業內人士表示，該地塊交易時已做好“三通一平”，并不存在拆遷等歷史問題。

　　針對該地塊拿地三年半方動工的原因，一位曾在盈科任職的人士透露，雖然拿地的時候高置已經做好相關建筑規劃，但自拿地后開發商一直在試圖來回更改規劃，“花了快一年的時間”，原有的規劃幾經變更。在此期間，起先參與拿地的原高管呂干威和手下從銷售到規劃的一系列干將均離開了盈科系。

　　開發商并沒有白折騰，今年5月，北京市國土局批準將該項目地下建筑面積由6000平方米增至調整后的1.74萬平米。規劃變更后，政府土地收益新增約2541.23萬元。由此算來，該地塊的樓面地價由原來的11015元/平方米降至9279元/平方米左右。幾乎與這一公告發布時間同步，沉寂三年多的工體北路4號地終于開始開工。

　　更有意思的是，今年8月21日，香港上市公司瑞安建業有限公司公告，向盈科大衍地產公司“作價約1.18億美元購入其位于北京市朝陽區的在建工程項目”，也即剛剛動工的工體北路四號地，與當年拿地成本價格相比，盈科大衍地產公司凈賺約3億元。有業內人士認為，盈科地產拿地閑置三年未曾認真開發，轉手將剛剛動工的地塊出售的舉動有囤地嫌疑。對此，盈科地產不予置評。

　　土地閑置現象驚人

　　北京工體北路4號地的情況絕非孤例。甚至有一些地塊拿地多年至今沒有動工、銷售跡象。

　　如位于北京東城區建國門附近弘通大廈早在2003年左右就完成了規劃和立項，早就過了兩年閑置大限。由于該地塊集中了多家單位的居民，拆遷難度極大，至今先曉胡同附近仍有部分樓房尚未拆除完畢。中國證券報記者8月中旬探訪這一地塊時發現磚墻圍起的地塊毫無動工跡象，高高的雜草甚至長出墻外。

　　國土資源部副部長贠小蘇的一番陳年舊話也從側面印證了閑置土地收回緩慢。他在2006中國地交會上否定當時甚囂塵上的“地荒論”時表示，北京市國土資源局清查了2002年至2005年的住房建設供地情況，僅北京已供應但尚未形成實際住房供應的土地就有4000公頃閑置土地，“足夠開發商用兩年 ”。

　　但中原地產提供給中國證券報的統計數據表明，2006年－2008年，住宅用地總成交面積為1631公頃。即使加上商辦、工業用地，2006－2008年成交量為2295公頃。無論哪個數字之和均沒有達到2006年清查時閑置土地的數量，就算從贠小蘇透露上述數字至今3年來已成交地塊均為閑置土地收回再開發，仍有半數舊有閑置的土地依然沒有開發。

　　而這一狀況不僅僅存在于北京，中原地產最新調查了全國12個城市土地數據，選取了萬科、金地、和黃等40家知名開發企業2003年在公開土地市場獲取的270幅地塊樣本，發現除去在售和售完狀態地塊，仍有27%處于未開發狀態。這些地塊中，2003－2007年拿地，至今尚未開發的有28塊，包括和黃2005年在重慶拿下的某高價地及泰達在天津投資的某地塊。至今多數并未轉讓，仍囤積在原有開發商手中閑置。

　　難執行的政策

　　這一政策在實際執行過程中，初期在一些城市確實曾起到盤活部分土地市場的效果，但由于執行標準彈性較大，近年來該政策“只聽樓梯響，難見人下來”，兩年大限幾乎變成“無限”。政策執行難在哪兒？

　　政策下發的頭幾年各地均有所舉措打擊土地閑置，這在南方地區尤其明顯，以至于國土部在2007年底明確鼓勵各地“推廣借鑒廣東省東莞市處置盤活閑置土地經驗”。

　　相關資料顯示，東莞市歷史形成的應處置閑置土地4.57萬畝。截至2007年6月，東莞市累計處置閑置土地4.3萬畝，占應處置閑置土地的94.1%。當時最大一單罰款指向和黃集團旗下一房地產公司，開出了近8000萬元的罰單。

　　“處置閑置土地要觸動方方面面的利益，很多單位和部門都產生了畏難情緒。”東莞市國土資源局新聞發言人劉杰如是表示，這也應是該政策執行難的最大阻力所在。一塊經營性用地價格動輒上億，罰單難以輕易開出。

　　北京市也曾在2003年前清查閑置土地32宗，責令限期開發26宗，無償收回6宗；2004年收回閑置土地174.84公頃；2005年下半年掀起的“收地風暴”也將摩根中心、太平洋城、東潤大廈、超越欣園以及王府井危改H1地塊土地所有權作廢。但這些地塊的收回絕非一帆風順，著名的摩根中心地塊更是與北京市前副市長劉志華案有千絲萬縷的聯系。

　　針對收回閑置土地，北京市國土局局長安家盛也曾實事求是地表示，相關規定對閑置標準、閑置原因的區分等具體問題缺乏操作性較強的規定，從依法管理的角度討論，具體實施也有一定的難度。

　　中經聯盟秘書長陳云峰認為，難以執行的原因還在于閑置標準不好確定。如果在土地出讓合同中沒有約定具體的閑置時間界定，政府就沒有依據收回土地或罰滯納金，“在出讓土地的問題上，開發商和政府是平等的買賣關系，雖然有閑置土地的政策存在，但司法大于行政條款，如果合同中沒有約定什么情況下閑置收回，土地是否閑置就不好界定，也就難以收回”。

　　而對于北京而言，不少地塊都被“中”字頭的央企拿下，北京市國土局監管起來難度頗大。一些閑置多年的協議出讓土地更是棘手，一位不愿透露姓名的開發企業負責人表示，“當年能拿到地的都是關系戶，既然有能力在北京拿到好地塊，也就有能力不被收回”。

　　正因為上述原因，閑置土地收回的政策執行一直存在較大彈性，當風頭緊、市場好、需要放大土地供應時則收緊政策繩索，警告閑置土地開發企業。當市場走弱時則放水執行。導致時至今日，因拖欠土地出讓金被收回的土地時有耳聞，因閑置收回土地的案例則少能列出有代表性的地塊。

　　如今，老的閑置土地尚未完全開發利用，新的高價地又在源源不斷地進入市場，“地荒論”不時抬頭，閑置土地處理不能再繼續紙上談兵。