“中國丹霞”入選“世界自然遺產”名錄后不久，福建當地即傳出風景區經營權被“賤賣”給企業的質疑聲。而在此前，福建省政府辦公廳都曾發文明令禁止轉讓風景區經營權。
風景區經營權的收放之爭由來已久，但每一次幾乎都是主“收”方以失敗告終。
有旅游專家分析，景區由企業經營已成趨勢，再做收、放之爭意義不大，應該關注的是，加快相關法律、制度的完善，對景區價值評估、管理責任等問題進行明確。
不久前，“中國丹霞”成功入選“世界自然遺產”名錄，福建省泰寧縣位列其中。申遺成功后，除了景區門票價格是否會漲備受關注外，泰寧大金湖因其門票專營權已出讓給企業而再次引起人們對其是否被“賤賣”的質疑。
長期以來，關于各地景區被“賤賣”的消息不斷傳出。今年7月底，湖北省恩施土司城因出讓門票專營權引來“賤賣”質疑。此前，貴州、江蘇、福建等地也多次曝出“景區賤賣”風波，而福建因擁有風景名勝較多且過半均由企業經營而站在了這一爭議的風口浪尖。
2009年11月底，福建省政府辦公廳下發《關于加強世界遺產和風景名勝區保護管理的通知》，明確禁止景區出讓世界遺產和風景名勝區門票專營權，并要求已經出讓的要在2010年6月30日前全部收回。福建因此成為全國第一個發文禁止景區出讓經營權的省。
然而，《法制日報》記者從多個景區了解到，這一通知并未得到落實。事實上，通知在下發之時就已遭到各方反對，企業的損失賠償、景區的發展延續等問題仍十分突出。
據了解，景區門票專營權的收、放之爭由來多年。盡管國家有關部門已多次嚴令禁止出讓景區門票專營權，但民營資本進入景區經營的浪潮仍越漲越高。有旅游專家分析，景區由企業經營已成趨勢，再做收、放之爭意義不大，應該關注的是，加快相關法律、制度的完善，對景區價值評估、管理責任等問題進行明確，方能消弭不斷傳出的“賤賣”質疑。
景區升值
“賤賣”質疑聲不絕于耳
據公開報道顯示，福建省如今約有超五成的景區經營權已部分或全部轉讓給企業。
作為“文化與自然雙重遺產”入選《世界遺產名錄》的武夷山風景區早在1999年底，就以特許經營權租賃的方式轉讓給了由新華都、竹筏總公司、騰龍公司等5家企業成立的武夷山旅游股份發展有限公司，轉讓期38年；2001年8月，泰寧縣人民政府將“大金湖”30年經營權轉讓給福建新恒基集團和福建省煤炭工業有限公司；2003年1月，永安桃源洞——鱗隱石林風景區被福建華盈集團正式取得35年經營權；2004年3月，福建圣陽白水洋旅游集團取得了寧德市屏南縣白水洋·鴛鴦溪風景區40年經營權……
近年來，隨著旅游經濟的不斷發展，質疑景區被“賤賣”的聲音開始不斷傳出，其中由屏南白水洋風景區所引起的爭議最大。
白水洋風景區奇特的地質地貌現象曾被譽為“天下絕景，宇宙之謎”，是世界稀有的淺水廣場，與周圍的山體相連，渾然天成。加之它還擁有全球唯一的鴛鴦獼猴自然保護區，因此具有極高的旅游開發價值。
但是，由于景區基礎條件極差，屏南縣政府在白水洋風景區招商之初曾屢屢受挫。據白水洋風景區現在的經營公司圣陽集團負責人介紹，從1997年至2002年，屏南縣政府曾找過香港、新加坡等地的數家公司，由于修建兩條通往景區的公路及停車場就需5000萬元等原因，最終均未達成協議。2002年，屏南縣政府與香港錦中公司簽下合同，但該公司在經營了1年半后發現游客依然稀少、交通條件落后等問題，失去投資信心，終止了合同。
2004年，屏南縣政府繼續進行招商，并于當年3月與圣陽集團簽下了開發經營合同。雙方約定，第一個5年屬于建設階段，政府一次性收取50萬元資源費；第二個5年，政府每年向公司收取營業收入的5%；第三個5年，政府每年收取營業額的10%；15年之后，每年收取營業額的15%。40年后，景區所有的設施無償交給政府。
開始的兩年時間里，外界對白水洋風景區經營權轉讓一直沒有任何說法。直到2006年，時任國務院副總理的吳儀參觀白水洋風景區，欣然題詞“奇特景觀”之后，國家旅游局局長邵琪偉親率調研組抵達屏南。屏南縣隨即獲得國家旅游局1000萬元國家旅游發展基金，福建省政府也配套了600萬元建設白水洋風景區游客服務中心。此后幾年內，各級政府一共投入了20多億元進行路網建設，省市縣三級政府對白水洋旅游景點的推廣宣傳更是不遺余力。
從2007年起，白水洋旅游景區游客開始暴增，“賤賣”的質疑也隨之而起。
《法制日報》記者調查發現，福建省內幾處陷入“賤賣”質疑的景區，在開發前期均風平浪靜，等到開發有一定的成果時，質疑之聲紛紛出現。
“一些公共設施的建設，是政府應該做的事，而企業經營景區時客觀享受到了，那是企業的眼光和機遇。人家虧錢的景區呢，你怎么看不見？”福建農林大學旅游系主任陳貴松認為，應該客觀地看待這一問題，不應該動不動就說是賤賣。
“一般景區經營要分3個階段：第一個10年光投錢；第二個10年收支平衡；第三個10年才是收益期。”泰寧大金湖景區一名管理人員告訴記者，不能將景區發展的各階段孤立地看，“投錢的時候不看，光看收錢的時候，怎么行”？
經營白水洋風景區的圣陽集團負責人也認為，到2009年底，該公司投入基礎設施及配套設施建設的資金就達3.2億元，目前距離收回成本尚有距離。
禁令頻發
經營權轉讓之風仍難止
就在各種質疑之聲此起彼伏之時，福建省政府于2009年11月9日發出《關于加強世界遺產和風景名勝區保護管理的通知》，指出，“近幾年來，一些地方擅自出讓或變相出讓了景區門票專營權，在一定程度上造成景區管理薄弱、資源破壞和國有資產流失”，決定禁止出讓世界遺產和風景名勝區門票專營權，并要求已經出讓的要在2010年6月30日前全部收回。
據了解，福建省共有13個國家級風景名勝區，38個省級風景名勝區實行有償開發利用，主要通過由政府征收風景名勝資源保護費、經營權租賃、經營權出讓、合作開發經營和承包開發經營等方式進行。按照通知“任何單位和個人不得以任何名義和方式出讓或變相出讓世界遺產、風景名勝區門票專營權”的要求，這些經營方式都在禁止之列。
“2010年6月30日”的大限，一度讓福建旅游業人心惶惶，各地景區的一些建設項目也擱置了下來，大家都在觀望。與此同時，各種反對之聲蜂擁而至，對這個突然到來的通知百般質疑。
“當年地方政府與企業都是白紙黑字簽訂了合同的，地方政府要單方面解約，企業提出的賠償金額地方政府是否能承受得起？景區的價值、企業的投入等又將如何評估？即便談妥了，地方政府回收門票專營權后，是否能夠獨立支撐起整個景區的運營？景區的發展延續問題如何解決？”一名旅游界業內人士告訴記者，擺在通知面前的就有這些問題，如果真正執行下去可能還會產生更多無法預料的情況。
此后，福建省政府一方并未對通知的要求做任何更改，地方政府、景區也未傳出任何因交接而發生的爭端，一切看似平靜地過渡了。但《法制日報》記者近日從多家景區了解到，實際上，通知并未真正得到落實。
“現在只是門票到管委會那領，錢由他們收了再還我們。”一名景區經營公司的負責人透露，如今只是偷換了一個概念，實際上還是由企業在經營。
此外，記者從公開報道中獲悉，今年3月，福建省首批風景名勝區之一，東山風動石景區還公開將門票經營權以869.99萬元拍賣出去，并未見任何部門叫停。
通知成為空文的命運已顯而易見，而這并非是在景區經營權問題上，政府相關管理部門的第一次失利。十余年來，幾乎在每一次的景區經營權收放之爭中，主“收”方都以失敗告終。
據了解，早在1997年，我國部分景區就已經開始試水景區(點)所有權和經營權“兩權分離”。當年，中國大通實業有限公司(北京)和馬來西亞一家公司首次分別以委托經營和租賃經營的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經營權；1998年初，萬貫集團以協議開發方式獲得了四川碧霞峰等景區50年的獨家壟斷經營權，并創造了“碧霞峰模式”；同年，宋城集團和萬象集團以協議方式分別開發浙江龍泉山國家公園、千島湖。2001年，四川省在旅游項目招商會上宣布，出讓包括世界自然遺產九寨溝在內的國內10大著名旅游景區及100多個旅游景點的經營權，成為景區經營權轉讓標志性事件，引起業內轟動。據估計，目前，全國已有超過300家旅游景區在實施著“兩權分離”，涉及20多個省、市和地區，而這一趨勢還在愈演愈烈。
在景區經營權一片“熱賣”之中，國家有關部門曾多次表示了“嚴令禁止”的態度，但絲毫未能改變“熱賣”的狀況。2002年，專家們曾對風景區經營權能否轉讓展開辯論，當時的建設部的態度是，“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地，管理機構不得從事開發經營活動，企業不能承擔規劃管理責任”；2003年1月，當時的建設部部長汪光燾也表示，“不能以委托經營、租賃經營、經營權轉讓等方式，將景區規劃管理和資源保護監管的職責交給企業承擔”；2005年9月，當時的建設部正式發文，再次表態“禁止轉讓國家級重點風景區經營權”。
然而，這些文件效果并不明顯。對此，有旅游專家分析說：“景區的開發動輒幾千萬元，許多擁有風景名勝區的縣市財政都很困難，部分景區雖然資源和市場狀況都不錯，但仍然阻礙重重，自身發展舉步維艱。在巨大的壓力之下，為突破發展瓶頸，探索出新的發展途徑，將經營權和所有權相分離，引入市場機制，激活旅游資源，成為景區管理體制創新的一種不可逆轉之勢。”
完善法律
規范出讓已成當務之急
“旅游景區經營權出讓已成為市場經濟發展的一個必然趨勢，再去爭論是收是放已無意義。”有業內人士稱，“當務之急是，如何解決經營權出讓后產生的不良現象？”
“的確，如今景區經營權轉讓存在許多自身難以避免的弊病。”業內人士認為，“目前的景區經營權轉讓，通常的做法是企業與景區所在地方主管部門簽訂開發經營協議，其他利益主體并不參與協議的商定，如此很容易引發國有資源利益受損或尋租行為。”
記者了解到，國內目前尚無評估旅游景區無形資產的標準，滕王閣、九寨溝等景區所提出的經營權轉讓價格遠遠不及潛在的價值，因此極易造成國有資產流失。在福建省內，由于近年經濟發展迅速，道路交通大大改善，以致各地一再傳出景區被“賤賣”質疑，幾乎到了“逢賣必賤”的境地。
還有專家指出，許多景點在出讓經營權時過分注重眼前利益，而忽略對長遠資源的維護和投資的限制，以至于經營者不能兌現當初的承諾，使景區流于粗放型開發，所有者卻無從監管。
對此，接受記者采訪的多名專家表示，應盡快完善相關的法律法規。
據了解，在旅游景區管理的法律法規上，國務院2006年發布的《風景名勝區條例》幾乎是唯一一份法律文件。雖然這一條例的內容與1985年版的《風景名勝區管理暫行條例》相比，已有極大擴充，但對于景區經營權的問題仍無具體規定。
對于風景區經營權，法律需要作出哪些規定？多名專家認為，對景區出讓經營權問題給予明確規定，對經營者的資質要科學審核，簽訂的合同對經營者的責任和義務應有明確細致的規定。
專家建議，在現有的資源監督管理機制已經難以有效管理和監督保護自然風景資源的背景下，政府職能部門可以從風景區的市場經營性項目中退出，不直接承擔任何盈利性業務，專司管理職責；明確監管部門分工，由各方專家、官員以及公眾共同組成監督委員會，對開發經營行為實施全程監控，建立長效監管機制。
對企業的投資行為進行正確的引導和約束，同時完善景區管理制度，運用好法律和市場兩個手段，這樣才能讓景區資源保值增值，保護生態環境，才能真正從根源上消弭“賤賣”質疑，化解“收放”之爭，做到利用和保護的雙贏，實現開發利用和保護環境的和諧統一。（法制日報記者 郭宏鵬 劉百軍 法制日報實習生 范傳貴）