本報近日從權威渠道獲悉，《土地管理法》的第二次修訂已經在國土資源部內形成了正式修改方案，其中對第二章“土地的所有權和使用權”做出重要修改。在保持現行國家和集體土地所有制度不變的前提下，“集體建設用地使用權經批準后可以轉讓、出租和抵押”。

　　“將農村集體建設用地確定為法定不動產，建立全國統一的土地使用權法律體系，是本次修訂的核心目標。”一位接近國土資源部的消息人士對記者說。

　　該人士透露，目前修訂方案還停留在部委層面，待提交國務院法制辦公室后，才能公開征求意見并提請人大審議。“由于各方對本次修訂的內容十分謹慎，所以該方案不會在今年10月的十七屆三中全會上露面，最快也要等到明年上半年進入法定審核程序。”

　　強化土地使用權

　　據上述消息人士透露，本輪《土地管理法》的修訂將重點圍繞“土地所有權和使用權”展開。在刪除第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的基礎上，首次提出“農民集體依法通過有償取得的集體建設用地使用權，經批準后可以轉讓、出租、抵押”，“農民集體成員通過無償分配取得的集體建設用地使用權，經批準后可以轉讓、出租和抵押”。

　　“這是自我國建國以來，首次在國家法律層面對城鄉土地管理格局的突破。”該消息人士透露，目前中央對下一輪土地改革的原則是“先讓農民享有充足的土地用益物權”，即先打破城鄉用地使用權的二元格局，然后再考慮在土地所有權上進行突破。

　　“土地管理法系屬民法體系，限制農村集體經濟組織及成員對建設用地的用益物權有悖民法平等原則。”一位法律專家表示，在《物權法》實施已近1年的背景下，對用地物權的公平性調整迫在眉睫。

　　然而在集體用地所有權方面，本方案并未有根本性突破，但新增了多項條款保障所有權的合法行使。例如，現有法律規定集體土地由村集體經濟組織或村民委員會、村民小組經營管理，本次草案則規定集體土地所有權由集體經濟組織代表行使，如果由村民委員會或村民小組代表行使的“必須經集體成員表決同意”。

　　“農地市場化是大勢所趨。”上述消息人士表示，在維系土地公有制這一基本原則的前提下，強化土地使用權、弱化土地所有權，以土地使用權定義土地收益權，可以使農民在土地流轉、交易、抵押上的一系列財產性權益問題上獲得變通解決。”

　　小產權房合法化未解

　　本次從法律層面擬開放集體建設用地市場并非純理論突破，其依據恰恰是統籌城鄉綜合配套改革試驗區的現實經驗。

　　本報獲悉，作為統籌城鄉綜改區之一的成都，已經與國土資源部簽署了試點協議，在都江堰、雙流、大邑、溫江四個市縣推進農村產權制度改革，其內容便包括集體建設用地及宅基地的確權和市場流轉。

　　然而，開放農村土地市場之后如何維護農民的權益，則是多方爭議的焦點——這也是本次修改方案遲遲不能定稿的原因之一。目前，兩派意見針鋒相對。支持者認為當前農村土地的社會保障功能制約了其生產要素的價值空間，他們堅信“產權是市場體制的基礎”，所以“必須先確權才能進行維權”。

　　反對方則以“農村保障制度薄弱”為由予以反駁，房地產高級經濟師章林曉便是其中之一。他對記者表示，過去農民的土地權益與集體捆綁在一起對抗強勢資本，如權益分化到個體這種對抗力量反而會被削弱。“在農村保障體系尚未健全的情況下，土地相當于保障的最后防線，放開市場會讓農民失去生存的根本。”

　　事實上，在本次修改方案中，對于農民權益的保障亦有所權衡，規定“依法轉讓集體建設用地使用權、宅基地使用權及其上建筑物的，本農民集體及成員享有優先購買權”。而在都江堰等4個試點中，更是明令“禁止商品房開發介入”，僅允許個人或企業以“聯合建設”的形式受讓農村集體建設用地。

　　這也意味著，即便法律層面開放農村建設用地市場，多方預期的“小產權房合法化”依然漫漫無期。章林曉表示，從當前的市場環境來看，放開小產權房亦不合時宜。“小產權房相當于股市的大小非，在當前樓市陷入低迷的情況下解禁未必是好事。”